中国e车首页 您好, 欢迎来到中国e车网!     登录   注册 
中国e车首页 您好,      进入后台 退出   消息 0
  关注我们  
关注微博 关注微信
  手机版  
中国e车手机版

行业资讯

我要投稿
资讯
  • 资讯
  • 展会
  • 职位
  • 百科
请输入您要搜索的资讯
当前位置:行业资讯 > 赵坚:破解城市规划土地利用等体制方面对发展大都市区轨道交通的掣肘

赵坚:破解城市规划土地利用等体制方面对发展大都市区轨道交通的掣肘

2019-03-11 15:21:08 来源:赵坚

“轨道交通并不是运人的工具,而是让沿线地区可居住的手段。”

  (赵坚,北京交通大学经济管理学院教授、博士生导师,北京交通大学中国城镇化研究中心主任。文章仅代表个人观点。)

  国家发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中,从都市圈(大都市区)的概念,到如何通过深化改革破解大都市区发展的体制政策障碍等方面存在诸多问题,值得商榷。

  《指导意见》关于“打造轨道上的都市圈”的要求,对于以特大城市为中心城市的大都市区具有极为重要的意义,没有强大轨道交通网络的支撑,千万级人口的大都市区是无法运行的。《指导意见》提出要“构建以轨道交通为骨干的通勤圈”,“加快实现便捷换乘,更好适应通勤需求。”这无疑是解决目前我国一线城市和很多特大城市严重交通拥堵等大城市病,支撑大都市区或“都市圈”可持续发展的重要保证。但这些仅仅不过是一些良好愿望的表述,各种体制、政策上的障碍使这些愿望无从实现。

  以北京市和东京大都市区(一都3县)进行比较,北京市的面积大于东京大都市区,人口规模和人口密度则小于东京大都市区,但东京的交通拥堵程度远小于北京,问题的关键在于东京大都市区有2500公里轨道交通(包括城市轨道交通、通勤铁路),1514个轨道交通车站,轨道交通里程和车站数量是北京的4倍以上。

  如果用中心城区的数据进行比较,北京五环内的面积667平方公里,中央政府和北京市的党政部门都在五环之内, 2014年五环内常住人口为1053.6万,地铁运营里程约为527公里。东京23区的面积622平方公里,日本中央政府和东京都政府部门都在东京23区之内,白天人口为1128.5万,轨道交通里程约为716公里。两个中心城区有一定的可比性。根据2008年的统计,东京23区在上下班时间的绿色出行分担率高达94%,其中轨道交通高达79%,小汽车的出行分担率仅为4%;而2014年北京五环内的绿色交通分担率为60.6%,其中轨道交通仅为19.4%,小汽车和出租车的分担率高达37.7%。

  这种出行结构上的差距不仅是轨道交通里程上的差距造成的,而且是城市空间结构差异的结果,而城市空间结构的差异在很大程度上是城市规划、土地利用、轨道交通建设运营主体等方面的体制、政策因素决定的。

  首先,是我国轨道交通发展理念和城市规划体制上的不适应。

  日本大都市区轨道交通的发展理念并不仅仅是“适应通勤需求”。日本“站城一体化”开发的先驱,阪急电铁的创建者小林一三在上世纪初就提出,“轨道交通并不是运人的工具,而是让沿线地区可居住的手段”。东急电铁的五岛庆太在1950年代初策划“东急多摩田园都市”建设,他认为轨道交通不在于把各个站点连接起来,而是在轨道交通通道上开发房地产的机会。这种开发理念成为日本民营铁路普遍采用的发展模式。这就要求在轨道交通车站及周边,特别是轨道交通枢纽车站,进行高强度开发,而城市规划对容积率的控制就必须更具灵活性。

  2005年,涩谷车站周边被日本政府选定为特定城市更新紧急强化区,允许进一步放宽容积率限制进行更高强度的开发。东急“涩谷之光”项目的容积率从原来的7提高到接近14。2012年,东急集团的“涩谷之光”城市综合体开业,该建筑地上34层、地下4层,高182米,总建筑面积14.45万平方米,综合了轨道交通(包括地铁)车站、商业、餐饮、办公、剧场、创意空间、多功能展览、空中花园等功能。目前,涩谷的站城一体化建设正进一步扩展到附近的4个街区,计划建设8座高度100米以上的高层建筑,总建筑面积近100万平方米;其中的涩谷站大厦,地上47层、地下7层,地上高度230米,超过“涩谷之光”近50米,将成为该地区的新地标。涩谷站大厦的最上层设置有室外和室内观景台,建成后将成为日本规模最大的屋顶观景广场,可以远眺富士山风景。涩谷站大厦预计在2020年东京夏季奥运会前投入使用。涩谷站城一体化开发的4个街区建设项目预计2027年完成。涩谷将成为另一个集聚了几乎所有城市功能的“车站城市”。在东京大都市区,依托轨道交通就能够完成工作、居住、购物、医疗、教育、娱乐等所有日常活动。

  而我国城市规划仍在沿袭僵硬的计划经济模式,制订城市总体规划后,就开始制订各地块的控制性详细规划,对土地使用性质,容积率、建筑高度、建筑密度、停车泊位、配套公共设施等刚性指标做出限制性规定。然而,在城市快速发展时期,规划师无法事先预测经济社会环境变化是否会改变一些地块的使用性质,也无法预测各地块的开发主体对土地使用的要求。其结果是,先把凭规划师主观想象做出的控规以法规形式确定下来,在土地开发活动发生时,再通过繁琐程序对控规事先确定的刚性指标进行修订。控规的编制和修订过程,变成规划部门不断自己设套又自己不断解套的过程。在这种规划体制下,新建轨道交通车站的容积率通常没有多少调整空间,我国城市轨道交通枢纽车站的容积率很少超过4。这使得轨道交通增加土地价值的功能根本无从实现,人们日常出行对轨道交通的依赖性也无法形成。

  其次,是建设用地管理体制和轨道交通及物业建设运营模式上的不适应。

  日本的民营轨道交通企业同时也是房地产开发主体,轨道交通建设运营导致的土地升值能够通过房地产开发得到回报。东急电铁建设运营了31.5公里“多摩田园都市线”,同时主导开发了面积为50平方公里的“多摩田园都市”,2012年东急多摩田园都市的人口已达60万,成为日本规划建设的规模最大的新城。东急电铁的站城一体开发已经进行了半个多世纪,并仍在进行中。

  日本大都市区轨道交通建设能得到政策优惠和政府补贴,但不会直接补贴运营。通勤铁路如果有足够大的运量,建设运营主体就不仅能够在轨道交通运输服务上盈利而且能从房地产开发经营业务中盈利,由此形成城市轨道交通可持续的运营模式。

  而我国城市轨道交通是一种碎片化的经营模式。轨道交通建设运营企业不是房地产开发主体,只负责轨道交通的建设运营,而房地产开发企业无需考虑业主的交通出行。按照现在的建设用地管理规则,轨道交通车站及周边土地的商业及房地产开发必须严格遵守“招拍挂”程序,轨道交通建设主体不能获得由轨道交通产生的土地升值回报,而且轨道交通运输服务价格受到政府严格管制。这使得轨道交通不是一个产业,而是一种公益事业,要完全靠城市政府投资建设,轨道交通运营还需要政府补贴。

  按照北京、上海的城市总体规划,2035年城市轨道交通里程要分别达到2500公里和2200公里,而目前这两个城市的轨道交通里程都只有600多公里。在国家发改委最近批准的上海、武汉轨道交通规划中,一些轨道交通项目每公里的建设成本已经高达20亿元。即使北京、上海这样经济实力雄厚的城市也无法支撑上千公里轨道交通的建设和运营。发展城市轨道交通将成为各城市政府越来越沉重的债务负担,不深化改革,现行城市轨道交通发展模式是不可持续的,“打造轨道上的都市圈”更无从实现。

  再次,是铁路和城市轨道交通管理体制上的行政壁垒和对民营企业的壁垒。

  《指导意见》提出要推动干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通“四网融合”。目前干线铁路、城际铁路主要由中铁总(原铁道部)负责规划建设运营;而市域(郊)铁路、城市轨道交通由当地城市政府负责规划建设运营,由城乡建设部负责相关政策制订。

  实际上,“市域(郊)铁路”的名称本身就体现着行政壁垒,市域(郊)铁路是指城市行政管辖区域内的铁路,或城市郊区的铁路,而不是可以跨行政区划发挥通勤功能的铁路。“市域(郊)铁路”规划、建设、运营不仅存在与中铁总的行政壁垒,而且存在与相邻省市间的行政壁垒。例如,上海轨道交通11号线进入江苏昆山境内约5.6km,实现了与花桥国际商务城的联接。这是全国唯一的跨省轨道交通项目,在规划阶段就需要国家发改委审批,沪苏双方又按照“近期贯通,远期分开”的原则制定建设运营方案。这种管理体制已经被人们认为是理所当然,然而进行简单的国际比较就可以发现问题所在。

  日本没有设立过铁道部这样的政府行政管理部门,日本国铁也承担城市轨道交通的职能。在日本城市化过程中,东京大都市区内日本国铁以货运为主的铁路逐渐转变为客运铁路。最典型的,日本国铁管理的山手线由客货混跑铁路转变为只从事客运的城市轨道交通。1960年代面临东京人口高速增长造成的通勤难,日本国铁在东京大都市区半径30公里范围内组织五方面作战,从五个不同方向投入巨额资金进行技术改造,实现铁路的双复线化(以便同时开行快速通勤列车)、高架化、电气化。1987年日本国铁民营化以后,东京大都市区内的原国铁线路大多划归东日本铁路公司,34.5公里环状的山手线成为东日本铁路公司最盈利的线路。东日本铁路公司高度重视站城一体开发,提出了“车站改变城市,车站成为城市”的经营理念。

  日本民营铁路在日本三大都市圈发展中发挥了重要作用。东京大都市区有7家民营铁路公司,分别在7个不同方向建设和运营自己的通勤铁路网(共1135公里),分别连接到山手线,共设668个轨道交通车站,7家民营铁路公司都在车站周边进行房地产开发。东京大都市区的居民大多居住在轨道交通车站周边,轨道交通成为最便捷的出行方式。实际上,日本大都市区轨道交通的站城一体(也称为TOD)开发模式,最适合民营企业。因为轨道交通导致的土地升值和人口集聚要经历一个长期过程,需要有一个长远战略,需要长期专注、逐步地开发。而政府会因换届而改变发展思路。

  而在我国,几乎没有民营企业进入城市轨道交通建设运营领域。城市规划、土地开发利用、建设运营管理等方面的体制、政策障碍使得民营企业无法进入。中铁总则没有把城市轨道交通客运看作自己应承担的职能,虽然在大都市区内中铁总有利用率很低的线路、站场资源,但进行站城一体化开发同样面临城市规划、土地开发利用、运营管理方面的体制政策障碍。

  2013年《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出,“加大力度盘活铁路用地资源,鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发”。国务院的这些要求为中铁总进行土地综合开发,参与新型城镇化建设提供了政策支持。但现行城市规划、土地利用的体制和城市政府的自身利益使国务院的意见无法落地。铁路自身也不具备实施国务院意见的体制机制。中铁总债务负担沉重,思考问题的出发点是整个路网,不可能具体到各大城市铁路用地资源的开发利用。而各铁路局集团公司没有投资和进行资产处置的权利,不是真正的市场主体,工作绩效与收入不挂钩,缺乏提高铁路用地资源效率的动因,更谈不上进行站城一体化开发。

  大都市区轨道交通发展面临的各种体制、政策障碍使资源不能得到有效的整合利用,“打造轨道上的都市圈”就只能靠各城市政府出让土地的收入来勉强支撑。

  我国正以人类历史上的空前规模经历美国、日本等发达国家从上世纪开始的大都市区化发展阶段,同时又面临着中国特有的各种体制和政策障碍,只有深化改革,进行体制机制创新,才能使大都市区成为中国经济增长的发动机,才能奠定城市群高质量发展的基石。

本文来自赵坚,不代表中国e车网立场,如若转载,请注明出处

赞(5)

热点推荐